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成品油定价机制改革方案基本形成 年底或推出
2011-11-28
信息来源: 财经国家周刊

    "待字闺中"的成品油定价机制改革,正待破局。
  《财经国家周刊》记者获悉,由国家发改委牵头的成品油价格改革,已基本形成了"大致成熟"的方案。
  改革将在现有机制框架内做出"微调",主要集中在缩短计价周期、改进成品油调价操作方式等几方面。
  按照国家发改委原定的"时间表",油价改革将在2011年内完成。今年上半年,发改委送批国务院的《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》中,成品油价格市场化改革位列第一条。该意见得到国务院批复,并在今年五月底以国发[2011]15号文件转发至各部委。
  鉴于国际油价正在强势反弹,发改委内部态度趋于谨慎,价改新方案能否在年底前如期出台,还面临不确定性。
  "推进成品油等资源性产品价格改革的态度很明确,市场化、国际化是确定的方向。"国家发改委体改司一位负责人告诉《财经国家周刊》记者,"目前只能说,在各方意见达成一致后,新方案将择机推出"。
  价改进行时
  现行的成品油定价机制,实行于2008年底。在实行一周年后,坊间即出现发改委将对该机制做出修订的传闻。
  2010年初,由国家发改委体改司牵头主持,成品油定价机制新方案制定工作开始启动。
  在形成《意见稿》后,一些业内知名专家被召集在一起,就《意见稿》所列方案提出意见。这些入会专家在开会前,均被要求对讨论内容做出保密承诺。
  "讨论进行了很多次,前期还有油品企业的人参加,后期就减少至仅有专家参加。"某参与意见征求的专家透露,"发改委的《意见稿》上,调整主要集中在调价周期、调价操作方式等方面。大家提了不少意见,总的原则上,要求更加市场化是主流声音"。
  在专家讨论基础上,国家发改委在今年7月再度向国内主要大型石油公司发放了征求意见稿。
  据了解,国家发改委内部已就新的成品油定价机制改革形成了比较成熟的方案,现行机制的大框架得以保留,仅在社会反应比较强烈的几个重要问题上做出"微调"。
  调价周期缩短是其中之一。按本刊目前掌握的信息:新机制将会把现有的22个工作日调价周期明显缩短。其目的是让调价频率更高,使国内油价更加灵敏地反映国际油价的涨跌变化。
  "发改委缩短调价周期的思路很明确。当时讨论时,大家提出了14、10、7个工作日等多种方案,10个工作日的呼声更高一些。我个人看法,10个工作日也相对合理一些。太长了不行,太短了调整过于频繁也有问题。"前述专家说。
  国家发改委2009年5月7日印发的《石油价格管理办法(试行)》规定,"当国际市场原油连续22个工作日平均价格变化超过4%时,可相应调整国内成品油价格"。
  目前尚不明确得是,原规则中4%的变化幅度是否也会做出调整。
  另据相关消息,新方案还将增加挂靠油种。原规则中参照的国际油价标准为布伦特、迪拜、辛塔三地原油价格,新增加的挂靠油种可能为WTI油价,即美国西德克萨斯轻质原油。
  当前,市场各方意见最集中的,是成品油调价时间滞后、调价幅度不够等。如果上述几项改革方案能够成行,将是对现有机制的较大变革。厦门大学能源经济研究中心主任林伯强认为:缩短调价周期、增加调价频率是值得鼓励的改革方向,"这样有助于更快更及时释放市场的调价预期,避免国内与国际行情脱轨,减少市场投机行为对市场秩序的干扰"。
  争议定价权
  成品油定价机制改革的消息一经传出,即在业界引起强烈争论。民营石油企业甚至联合上书,以求在价改博弈中发出自己的声音。
  中国商业联合会石油流通委员会(下称"中商石油委")会长赵友山表示,缩短调价周期,会对缺乏油源的民营油企带来较大伤害。
  赵友山告诉《财经国家周刊》记者,成品油流通过程复杂、环节众多。若走海运,国外最近的港口到我国都需要15天。"如果缩短调价周期至10天,油还在路上走,国内价格变了,很可能会给批发企业造成较大经济损失"。就价改的一些问题,赵友山已上书有关部门,要求考虑到民营企业的实际困难。
  在缩短调价周期之外,调价操作方式上可能发生的改变,也是引起争议的一个话题。
  按照现行规则,当国际油价满足调价条件后,国家发改委参照国内外形势、市场接受程度等对调价作出定夺,然后上报至国务院审批,获批后由发改委发布调价令。
  而在新方案中,调价将改为按规则"一触即发",审批环节将被取消。
  在国家发改委前期方案中,定价权下放给中石油、中石化等几大石油公司是备选项之一。
  据《财经国家周刊》记者了解,新方案的改革意见为:当国际市场原油价格在每桶40-130美元/桶时,中石油、中石化和中海油可以按照国家确定的成品油价格机制,根据国际市场油价变化及国内成品油市场供求情况自行确定调价方案,发改委不再发文。
  出乎意料,该方案不仅遭到了中石油、中石化等巨头的反对,民营石油企业也反对,害怕市场空间被进一步挤压。
  "社会上对这项改革理解有误。发改委的本意,不是定价权的完全下发,仅仅是发布权。机制还在,调不调价、调多少,还是随行就市、机制说了算。"中石油价格商情处一位不愿透露姓名的知情人士告诉《财经国家周刊》记者。
  《财经国家周刊》记者获悉,在三大石油公司自行调价方案外,有关各方还提出了引进独立第三方代为发布调价令的折中方案。
  实际上,定价权甚至仅仅是发布权,都是一个"烫手山芋"。每一次调价均遭到了较大舆论压力。虽然发改委一再做出解释,但外界对油价调整的质疑声从未停止。
  比如,今年4月7日进行了一次调价后,国际油价震荡走高,国内油价始终按兵不动;但9月初,受欧债危机冲击国际油价大跌,按照业内计算跌幅早已超过4%的调价临界值,但调价令直至10月8日才发出。
  发改委对此解释称:从国内市场看,为减缓国际油价上涨对国内市场的影响,国家综合考虑了国内经济形势、社会各方面承受能力等因素,对成品油价格进行了适当调控。
  现行调价机制的执行中确有调价滞后、反应缓慢的瑕疵,其核心在于定价机制界定不清、人为因素过多。比如规定满足"22+4%"的调价条件后,"可相应调整国内成品油价格"--一个"可"字,留下了自由裁量空间。
  "机制执行不到位是个问题,新改革需要做出修正。是请第三方发布调价令,还是几大石油公司自行调价,都不重要。机制本身更重要,制定出合理的机制并执行到位,定价就会更多地得到市场接受。"林伯强说。
  林伯强进一步表示,现行机制还存在规则模糊、计算方式不透明的问题,比如移动平均价的计算、三大挂靠油种各自所占比重等等。若改由第三方代为发布调价令,这些机制细节都需要透明以接受监督。
  国际化误区?
  在成品油价改征途中,市场化、国际化一直是最大趋势。
  中国的成品油价改,肇始于1998年中石油、中石化两大集团的重组。此前,国内油价全由政府定价,调价一次则长期不变。
  1998年6月,原国家计委推出了参照新加坡市场油价相应确定国内油价的改革方案,油价尝试初步与国际接轨。
  2001年10月,国家发改委对接轨办法做出完善,国内成品油价格参照新加坡、鹿特丹、纽约三地市场价格,调整国内成品油价格。当国际油价上下波动幅度在5%-8%的范围内时,保持油价不变;超过这一范围时,由国家发改委调整零售基准价。
  2008年底,结合公路收费改革和燃油税改革,成品油价改再度迈步。改革的亮点是提出了"22天+4%"的调价公式。相比以往方案,调价规则进一步被明确,接轨国际程度也更紧密。
  在业内人士看来,2008年新机制实行三年来,成绩值得肯定:"此前,国际国内油价倒挂曾高达1000元/吨以上;在现行机制下,油价倒挂问题基本理顺,石油巨头意见颇大的炼厂亏损难题有所缓解"。
  从目前各方消息看,新价改将会在接轨国际的道路上更进一步。
  但亦有一些业内人士向《财经国家周刊》记者指出,更加接轨国际、更加市场化本身没有错,"但在国内石油产业垄断格局未变之下,强求油价过于接轨国际则很可能是在走向一个误区"。
  "国际油价,本身就存在很多非市场因素。比如资本投机炒作的存在、国际政治形势的变动等。什么样的油价是一个好的油价?并不是说接轨国际越紧密就越好,这是社会上的一个很大误区。"咨询机构易贸集团的副总裁钟健说。
  在现行机制中,政策制定的本意是在国际油价波动和国内市场间树立一道"防火墙",即对"22天+4%"调价公式的必要非充分条件的限定,调价权掌控在国家发改委手中。
  根据国家发改委网站公布的资料:2008年价改以来,国内成品油价格进行了16次调整,其中十升六降。若参照国际油价,国内成品油价格应提高70%以上,但实际仅上调了50%左右。
  政策制定的这一考量,未能得到社会充分理解,市场经常指责调价是"涨多跌少"、"涨快跌慢";中石油、中石化则叫苦国内油价调整不到位、炼厂亏损严重。
  但是,如果新政策响应呼声、彻底实现接轨国际,价改将会因迈步过大而很易走向误区。
  "国内油价太低不行,中国是出口大国,太低是拿国内油价补贴外国;完全接轨国际,太高了显然也不合理,应该比西方大多数国家要便宜一些。"钟健认为,"在接轨国际的大方向上建立一道防火墙,应该有适应国情的中国油价"。
  当前,国际油价止跌后回升迅猛,成品油调价窗口有可能在近期再度打开。调还是不调,又将成为政府主管部门需要思量的难题。
  新改革如何有效化解这一困境,制定出各方认可的中国油价,业界也在等待中。
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